TOD的范本:軌道上的東京

發布時間:2018-10-24 瀏覽次數:339

在共享經濟、虛擬現實等新技術、新理念日新月異的當下,城市居民的工作、生活、娛樂與出行方式也在悄然變化。全球城市與交通規劃、政策制定與城市治理,也隨之被重新審視,發生改變。

這些變化既涵蓋地區性政策如TOD開發、公共空間與街道設計,也涉及全球性議題如“人居III”(Habitant III)。無論技術、思潮與政策如何演化,關注普通人日常生活與未來抱負,仍是當今國際城市與交通規劃圈倡導的主流。

為了分享當今國際城市與交通規劃的新趨勢,近距離與國際專家交流,世界資源研究所采訪了一系列公交都市領域的專家,組成“公交都市大師談”系列。本文來自日建設計首席規劃師橫尾茂、日建設計全球運營中心北方區域總經理王嘉和,主要分享了東京的經驗。

在中國,大量人口持續向城市集聚,形成了對城市住房、交通等領域的巨大剛性需求。無論利用新城開發,還是舊城再開發,把不同收入人口、就業和增長機會聚集到軌道或大容量快速公交站點周邊,形成以公交為導向的城市開發(簡稱“TOD”),已成為眾多城市填補公共交通基礎設施建設資金缺口、帶動經濟增長的重要手段。

在日本,隨著城市產業向服務業轉型升級,以及城市白領大量涌現,除了滿足剛需之外,也對公共服務設施的齊全性與文化生活的多樣性,提出更高要求。越來越多的TOD項目,已跳脫出傳統的高密度、高混合度的建筑形態定式,趨向更為精細化與異質化。這類從“人性化”需求為出發點,在設計、業態定位和協調管理機制上,不斷推陳出新的TOD項目,如東京東急田園都市、澀谷、六本木、東京火車站丸之內地區和汐留站再開發,以及大阪梅田站、京都站等,已一躍成為世界性地區性經濟、文化與藝術的新地標,重新定義TOD開發的范式。

TOD的兩種開發模式

世界資源研究所:澀谷站與田園都市開發是兩種不同的TOD,這兩種類型對中國城市的未來發展有何啟示?

答:澀谷站再開發和田園都市開發是兩種不同的TOD開發模式。澀谷站屬中心區樞紐節點型開發,田園都市屬郊區居住型新城開發,將這兩種開發模式有機結合,是東急電鐵作為民營鐵路公司推進站城一體化開發的戰略(見圖1)。

1. 東急電鐵TOD開發的兩種模式。田園都市為開發模式A,澀谷開發為開發模式B。圖片來源:日建設計

上世紀50年代末,為疏解隨城市化不斷涌入的人口,東京逐步在從市中心向郊外延伸的軌道沿線上,開發相較市中心價格更低廉、環境更舒適、生活便利的各類郊外住宅。通常,站前廣場、市政道路、公園綠地等公共配套設施,是由政府單方承擔,以建設-移交(Built-Transfer,簡稱BT)的方式委托建設開發。但由于政府效率與監管問題,其結果往往是城市基礎設施薄弱,如軌道交通沿線的市政道路狹窄、站前廣場建設緩慢、商業配套及醫療配套設施滯后等。

東急電鐵作為城市建設者,較早投身到與郊區鐵路延伸建設一體化規劃的郊區居住區開發中,并制定了包括生活服務設施及學校等在內的地區性總體規劃方案。以這一總體規劃為“藍本”,蘊育出超過50個土地一級整理項目。最終,雖然東急取得的土地二級開發(即房地產開發)的宗地面積,僅約占整個項目總面積的30%,但通過對這些用地開展“車站+站前廣場+商業+文化+住宅等功能”的一體化綜合開發,帶動了其他開發商的開發積極性。最終,田園都市線沿線的居住人口達到了60萬,超出規劃人口20萬人。

軌道建設的立項基礎是,要通過吸引沿線居住人數,保證穩定客流。東急電鐵通過在遠郊區,吸引知名的私立中學、以及大學校區入駐,從而增加與上下班潮汐流向相反的客流。與此同時,東急電鐵在樞紐車站周圍進行商業、文化等功能的開發,拉動節假日的客流,最終提升了軌道的運營效率。由于軌道、公共服務設施的便利性,東急開發的高端住宅社區,受到富裕白領階層的推崇;至今,東急電鐵開發的住宅價格較之其他軌道沿線住宅價格,仍保持在高水平。

這種軌道建設模式的成功關鍵是:沿線土地開發與軌道建設的一體化統籌安排,即通過軌道建設帶動土地升值,并借助土地開發收益回饋軌道建設。民營鐵路公司作為土地開發與軌道建設的主體,推進此類建設(軌道線路與沿線土地開發一體化)效果最好。然而,政府主導的一體化開發也不乏成功案例,例如,橫浜市在“港北新城”的開發建設中,實現了政府公營軌道線路、住宅用地及周邊公共設施的一體化規劃,改變了公營軌道線路在運營上連年赤字的局面,從10年前開始實現盈利,企業負債也開始減少。

中國城市的軌道建設屬公共事業。隨著城市人口增加,快速經濟增長,軌道建設的成本也隨著經濟增長不斷上升。為了回收軌道建設的資金,我們認為,建立軌道交通與沿線土地的一體化開發,不僅可改善軌道客流量,也可促進樞紐站點周邊地區的發展。例如規劃中的上海機場聯絡線,從換乘樞紐站向南延伸的地鐵16號線、以及規劃18號線的沿線綜合開發,都可以采用類似東急電鐵的商業模式。希望在軌道建設前,能針對前期總體規劃和具體實施措施,開展充分研究。

中國城市軌道交通運力和服務質量還存在提升空間

世界資源研究所:軌道交通在東京居民的生活中扮演何種角色?東京的軌道交通如何吸引中高端收入人群乘坐?比較東京的軌道交通系統,您如何看待中國城市的軌道交通系統的規劃設計?

答:日本在經濟高速增長期也經歷了小汽車爆發式增長的階段。城市道路和高速公路的建設趕不上小汽車增長的速度,交通擁堵非常嚴重。隨著城市中心區地鐵建設的加速,形成地鐵與市郊鐵道相互直通運行的系統(不同運營主體線路的互通對開),大大提高了城市軌道交通的運輸效率和便捷性。廉價、大運量、速通性、準時性,等軌道交通的優勢充分得到發揮,逐漸被廣大民眾接受,并成為上班上學的主要出行手段。同時,由企業來負擔員工的通勤費用(月票)也已成為一種文化,這也大大吸引了人們乘坐軌道交通。為了保證穩定客源,鐵道公司也加大月票(通勤、通學)折扣率,更進一步提高了軌道交通使用率。

但是,乘客的增多也導致了車內擁擠程度的上升、乘車舒適度的下降。田園都市線高峰時擁擠程度曾高達250%。由于發車間隔已縮短到極限,東急電鐵投入巨資,將擁擠程度最高的東橫線(澀谷-橫濱)與田園都市線,引流到擁擠程度相對較低的目黑線,并增加發車次數?,F在,車內擁擠程度得到明顯緩解,達到了日本國土交通部所設定的目標值180%。

日本進入經濟平穩期后,軌道交通設施升級改造所需的巨額資金已很難獲取,日本政府采用“特定都市鐵路建設促進特別法”,通過先提高軌道票價,儲備軌道建設(非征稅)基金,在建設完成的一定時間后,下調票價,通過票價彌補軌道建設資金缺口。

在經濟泡沫破裂后,中心城區地價回歸理性,加上政策支持,居住功能向城市中心區的回歸現象非常明顯。東京中心城區的居住人口不斷增加。年輕人對購買小汽車的意愿越來越低。這也是依賴于高度發達的城市軌道系統,以及軌道交通站點周邊可步行范圍內的高密度開發。換言之,在城市中心區的生活,基本可以完全依靠公共交通,而不會感到任何不便。

在北京和上海搭乘地鐵,我感覺,乘客非常多,地鐵作為“市民的代步工具”,其認知度已經非常高。但是城市中心的軌道站點密度還能更高一些,多條軌道線路的換乘樞紐站還能更多一些(中國城市三條線路以上的換乘站非常少,而東京很多),中國城市軌道交通的提升運力和服務質量的空間還是非常大的。

通過公共空間營造與軌道沿線品牌打造,為TOD項目提供未來發展彈性

世界資源研究所:TOD項目在開發中如何為未來定位轉型或擴張提供發展預留,如何在設計與規劃上為未來留有彈性?

答:這是一個非常難的問題。

軌道交通等城市基礎設施與城市功能的一體化融合,可以大幅提升城市土地價值,同時帶動周邊地區發展。這一點已經非常明確。但如何準確把握每一個節點(即TOD城市)自身特有的價值,打造獨一無二的DNA,是非常難的。

近些年來,公共空間的營造以及公共空間的運營管理機制受人矚目。日本將每個開發主體的開發利益與城市整體價值掛鉤,鼓勵私營開發商積極參與公共空間的營造及運營管理,聯合政府、NGO與大學,共同參與城市建設。最終,硬件設施的不足一定程度上可以通過軟件彌補。

另外,東京澀谷站的TOD開發,不是獨立封閉的,其目的之一是提升以澀谷站為起點,向郊外延伸的整條市郊線路的品牌度,由整條線路來承載澀谷地區的擴張壓力(圖2和圖3)。

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2. 澀谷再開發愿景圖(2027年完成意向)。來源:日建設計



網址:http://www.urbanchina.org/n1/2017/0214/c410783-29080068.html

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3. 以澀谷為起點所輻射的軌道線路,其中田園都市線、東橫線沿線均有TOD開發。

公共與私營部門間統籌協調的軌道公共設施的建設與運營管理

世界資源研究所:什么是“城市核”?如何保證城市核里不同交通模式、建筑接口在設計管理上的協調性?如何針對“公共區域”,如城市核、軌道站廳、水平步道系統等,劃分責任主體,進行投資、建設與運維?

答:城市核(Urban Core),是人行流線組織中的一個垂直提升裝置。以澀谷地區再開發為例,城市核與水平人行網絡相結合,實現整個地區的無障礙銜接。

通常情況,盡管站前廣場、水平人行系統、垂直人行系統(城市核)等公共功能,都需要在公共用地范圍內解決,但一般由于用地局促,這些空間的大小很難得到保障。對鐵路公司來說,軌道相關設施的改造,也很難只在自己權屬的用地范圍內實現。這樣也導致與不同鐵路公司間的換乘、與周邊城市的銜接都產生問題。

為解決這些問題,并使城市空間得到更合理的利用,在聽取學界專家意見的基礎上,政府、軌道建設者以及開發商通過協議會的形式,針對在跨越軌道用地和私人開發用地上布局公共設施達成共識。例如,“城市核”作為公共交通設施,在澀谷I期開發項目中,被置于私營開發商的用地上,其建設與運營管理費用均由開發商承擔。針對開發商的公共設施支出,政府通過容積率獎勵的形式給予彌補。同時,開發商也可以利用“城市核”帶來的便利性,實現商業價值提升(圖4)。

關于產權界面、管理界面以及費用分擔的劃分,主要是通過協議會與編制開發導則等,進行統籌管理。

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4. 澀谷未來之光項目中的位于私人土地上“城市核”。來源:日建設計

此外,TOD開發的特征是軌道交通、商業及其他城市功能的融合,軌道交通帶來的客流也是商業等其他城市功能的客源。對提升商業空間價值、增強城市魅力、吸引更多客流而言,回游性是非常重要的因素。一般來說,800米是可步行范圍的極限,超過400米以上就會有壓力。所以,在步行圈內,聚集商業、文化、娛樂、辦公等各種城市功能,順暢的人行流線組織可以使人氣不被隔斷,也可緩解人們的移動壓力和枯燥感。

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5. 層次性人行系統提升整個地區的回游性。來源:日建設計

世界資源研究所:地下空間的商業開發在規劃與運營上,如何解決地下商業消費的聚集需求,以及軌道交通的消防等疏散要求?

答:一般認為,地下空間的商業價值,依賴于地下空間與地下空間,以及地下空間與地面之間的連通性。

例如,澀谷站的車站非收費區(即檢票閘機外區域)與澀谷HIKARIE大廈地下三層商業空間相連。在非收費區與商業空間之間,還設有一個公共空間作為過渡,既將公共空間與私營開發兩個空間有效銜接成整體,也起到將軌道客流順暢引導至商業空間的作用。

但是,對這兩個區域的銜接,即使在日本消防法中,也有防止火災蔓延擴散的嚴格標準限制。因此,在一般情況下,該銜接方式是不合法的。為解決這一問題,我們在兩個建筑物之間加設了緩沖空間,并設置防火門、排煙避難設施等。當火災發生時,兩個業主可共同協作,疏散人群、防止火勢蔓延,因此,該設計方案最終獲得政府批準并進行實施。

 

來源:澎湃新聞

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